从理论上说，法学上的建构虽然要以实证法素材为依据，但理论建构并非因之亦步亦趋，对《宪法》第51条的建构未必总要受制于修宪者的意志。
2018年，总书记在中央政治局集体学习时又强调，要把实施宪法提高到新水平。这里披露的是作者代为草拟的初稿。
其中，北京市行政机关的强拆案件大幅上升，2017年为53件，2019年则达203件，是2017年的4倍。这个机制既可以是对外公布的法律，也可以是权力机关内部的规范性机制。二是，有利于充分保障公民财产权，贯彻落实习近平总书记在中央政治局集体学习民法典时的重要讲话精神。三是，明确由全国人大常委会制定法律，对征收征用的程序、补偿的标准以及纠纷解决等问题予以规定。根据宪法的某一规定制定法律，与对宪法的某一表述进行解释，还不是一回事，不宜把二者等同起来。
受新冠疫情影响，在国际形势复杂严峻的大背景下，进一步明确宪法征收条款的含义，会进一步彰显我国保护公民财产的决心，也是在向世界表明，外国人、外国企业的合法财产，在中国是安全的，会受到宪法法律保护，有利于吸引、稳定外资，扩大对外开放。比较典型的是什么叫公共利益，不同法律的规定差别很大。这是宪法对立法机关的限制性立法所预定的消极性条件，因此属于加重法律保留。
这正好说明加重法律保留恰恰是对立法机关形成自由的限制。[37]See Sabine MichalowskiLorna Woods, German Constitutional Law: The Protection of Civil Liberties, Ashgate Publishing Ltd, 1999，p.111.[38]参见注[34]。不过在逻辑上均为可行，未必说明这两种理论建构就有同等的价值。这么说并没有超出自由和权利的文义射程。
按照概括限制说，《宪法》第51条是个一般限制条款，其意在于对《宪法》第二章所规定的各项自由和权利予以概括性限制。例如对日本宪法第13条所谓对于生命、自由和追求幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大限度的尊重的条款，学说上就有一元外在限制说、内在与外在的二元制约说以及一元内在限制说等三种不同的理论建构。
考虑到现行宪法对不少自由权条款都设置了具体的限制条件，于此均排除第51条的适用，则将《宪法》第51条建构为一个概括限制条款，似乎违反了耶林所说的这个法则，也不符合宪法对多数自由权采取区别化限制方式的事实。权衡的结构决定了，其主要用于两个基本权利发生冲突或者基本权利与公共利益发生冲突的场合。在《宪法》第二章中，第51条在某种程度上处于中枢位置，可谓牵一发而动全身。这也是一个最宽泛的授权，即宪法授权有权机关基于公共利益和保护他人自由与权利的需要对一般行为自由予以限制。
[8]白斌：《宪法教义学》，北京大学出版社2014年版，第184页。[16]不过这种自由很难被当作是一项人权来对待，国际人权公约对此也没有规定。[24]由此观之，我国宪法上的基本权利由三个部分组成：一是《宪法》第二章以及其他条款上所明文列举的单项基本权利。与此相反，将第51条建构为一个概括权利条款，它虽然不能获得修宪史上的支持，但它却有宪法文本上的明显依据，也能合理解释人格尊严条款的宪法地位。
《宪法》第37条第3款规定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。设若有人在公园持续性划定区域从事健身活动，则这种行为因为已经妨碍他人散步或者公园管理秩序，其行使的所谓权利与类似内在限制之构成要件不符，因此不属于受保障的一般行为自由。
即《宪法》第51条对一般行为自由的限制。[4]德国法学家霍恩指出，在法律领域中，由于规范的数量庞杂及其相互关系的复杂性，理论建构不可避免。
五、层级化的基本权利限制体系法学理论上的所谓体系总是以追求统一和秩序为其导向。此足见一个妥适的法学理论建构对于正确认知法规范体系的重要意义。人权条款的存在，使得《宪法》第51条的适用领域大大缩小，可以说它的功能就在于拾遗补缺，因此其所适用领域的重要性亦大大降低。当然，将《宪法》第51条建构为概括权利条款可能明显不符合修宪者的主观意志，不过这似乎并不是一个不能克服的理论障碍。[14]参见谢立斌：《宪法解释》，中国政法大学出版社2014年版，第119页。这里的非法，显然是对国家干预基本权利必须有法律授权的要求，它蕴含了法律保留原则的基本原理。
这里的不携带武器就属于集会自由的消极构成要件。例如1946年《中华民国宪法》第23条的概括限制条款上有以上各条列举之自由权利的表述，这显然意在将前条列举的权利全部纳入本条，但现行宪法第51条却没有诸如以上各条的限定，因此它所规定的自由和权利未必就只限于对第33—50条的总结，因此存在解释为概括权利条款的可能性。
还有不少地方通过地方政府规章来管控吸烟。例如，德国基本法规定的迁徙自由只限于在国内旅居的自由，而不包括出国自由，出国自由属于一般行为自由，这正是德国联邦宪法法院对艾尔弗斯案最重要的裁判理由。
我国宪法学理论对《宪法》第51条的理论建构似过多拘泥于修宪者的原有立场，而没有充分认识到《宪法》第2章已经为诸多基本权利设置了区别化的限制。因为从规范方式看，我国《宪法》第二章的部分条款在列举自由和权利的同时也规定了对它们的限制。
或许正是在这个意义上，有学者才主张人权条款本身不能成为发现和提炼新权利的直接依据，它提供的是一种解释规则或者原则[13]。[54]从这几个条款都没有规定法律保留的角度看，此种定位似有其理，但问题是此种建构似不当降低了人格尊严在我国宪法上的地位。人权作为道德权利，具有相当程度的开放性，人权条款入宪显示了修宪者进一步扩大基本权利范围、加强基本权利保护，而非强化基本权利限制的基本价值导向。因此，当1983年全国人大决定设立国家安全机关之际，即面临《宪法》第37条第2款上的障碍。
[7]从学理上说，在宪法文本不可能网罗殆尽的现实情况下，必须在理论上建构某种具备‘包容功能的‘兜底条款，以使得某种具有重要宪法价值的行为或现象在无法纳入已明确化、具体化的宪法规范项目之下时，得藉由该种‘兜底条款而在宪法上获得存在空间[8]。由于本文将《宪法》第51条建构为一个一般行为自由条款，而《宪法》第51条上的限制似乎当属于一般行为自由的构成要件或者内在限制。
不过这个结论对我国法律实践有着颠覆性的影响。所谓单纯法律保留，即宪法授权立法机关通过法律限制基本权利，但并未预定限制性立法的额外要件。
《宪法》第二章以及总纲的列举具体而有限，人权条款也并不能为所有的未列举权利提供充分的规范依据，只有《宪法》第51条发挥着概括权利条款所具有的拾遗补缺的功能。这个例子似乎可以说明，人权条款难以作为一般行为自由的宪法文本依据。
[32]换言之，这种权衡已经预设了一般行为自由的存在，因为只有先预设它的存在，之后才能在它与其他法益之间进行权衡。《宪法》第34条规定公民享有选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。第二，《宪法》第33条至第50条明显是对单项基本权利的列举，而《宪法》第51条位于所有的单项基本权利之后。[7]王理万博士认为，《宪法》第51条既是一个概括限制条款，也是一个一般行为自由条款。
但即便在德国法上，无保留条款也并非不受限制，而是要受第三人基本权利或其他具有宪法位阶的法益的限制，因此也要适用法律保留原则。这既是第37条3款的基本含义，也为《立法法》第8条所明定。
接下来本文将讨论概括权利条款说的具体内容，并以这个概括权利条款为出发点对我国宪法上的基本权利限制体系进行重构。一般行为自由由此即落入《宪法》第51条的规范领域之内。
在我国宪法上，吸烟自由并非为各个单项基本利条款所涵盖，亦无法诉诸人权条款而寻求保障，但吸烟至少是一种自由，因此即可诉诸宪法第51条的概括权利条款而获得宪法保障。例如德国基本法第2条第1款对一般行为自由所设立的限制是：不侵害他人权利、不违反合宪性秩序与道德法则。
